关于加强我市市政管网规划建设管理的提案
6、提案第20090701号
案 由：关于加强我市市政管网规划建设管理的提案
提出 人：市政协人口资源环境委员会(共1名)
办理类型：主办汇办
承办单位：规划局,发展改革局,城管局
内 容：
一、我市地下管线管理现状及存在问题
当前我市地下管线管理普遍存在以下四个问题：地方立法滞后；缺乏协调管理机制；档案移交机制未完善；地下管线信息平台未共享。特别是我市地下管线管理工作由于没有立法约束，导致了地下管线档案的难以收集，更不能统一集中管理，反过来由于提供不了准确的地下管线档案资料，又造成了城市地下管线事故屡屡不断，给政府和人民生命财产带来重大损失。
（一）地方立法滞后
近年来，我市各个相关部门都结合自身的管理权限制定了相关地下管线管理的规章制度，但各自为政，缺乏统筹协调。相关的地方法规也仅有1994年1月29日《深圳经济特区城市建设档案管理规定》，该部法规也已严重滞后。2004年4月1日施行的《深圳市城市道路管理办法》（深圳市人民政府令第129号）重点是加强城市道路管理，2008年7月23日颁布的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（深圳市人民政府令第186号）重点是加强对深圳市地下空间开发利用的管理，这两部法规对地下管网管理的相关规定都不全面。由于管线管理没有专门的地方立法规范，严重影响了地下管线档案的形成和收集。地下管线管理有两个层面，一是从行政管理的层面来说，地下管线的报建及竣工备案没有严格按照建设部136号令的规定确定接收主体为城建档案管理机构（在我市应为设在档案局的城建档案馆），没有完全纳入规划、建设的必备的行政管理程序之中，导致行政主体缺位，行政客体独来独往。二是从建设、施工及各管线权属单位来说，管理上缺乏宏观战略考虑，吃一节，剥一节，短期行为多，缺乏长远规划及年度建设维修计划，重复投资、重复建设、重复开挖现象多。由于管线管理不规范，从源头上就影响了地下管线档案的形成和收集。
（二）缺乏协调管理
地下管线权属单位各自为政，缺乏统筹协调，严重影响了地下管线档案的信息管理。城市地下管线统筹规划难，对管线设施的权属主体的管理混乱，管线“打架”现象时有发生。在工程建设和地下管线铺设施工中经常出现挖断管线，造成停水、停气和通讯中断事故，影响城市生产和居民生活。地下管线的投资不同步，重复开挖多，集中反映了对管线的投资主体缺乏建设的统一协调，“拉链马路”现象时有发生。城市地下管线的规划、设计、建设、施工、维护、改建缺乏统一的协调，往往各行其是，对城市管网的安全运行、节能、环保、防灾、反恐等埋下了巨大隐患，同时也严重影响了地下管线档案的信息化管理。
（三）档案移交机制未完善
地下管线档案移交机制未完善，导致了地下管线资料不全，现状不清。有些施工单位完成的管线工程，未及时将竣工的地下管线资料归档到相应的建设单位或权属单位，相关单位更没有向城建档案馆移交，即使移交的地下管线竣工资料往往也是由一些建设单位用修改过的施工图进行简单代替，由于缺乏测量确认程序，其资料数据往往误差较大。因此城建档案馆所存管线资料及管线施工原始资料可说是不全、不清甚至是业已过时无用的。同时市、区城管档案馆的地管网信息尚未联网共享，普遍存在市城建档案馆资料不全，各区城建档案馆信息时效性和准确性差等问题。
（四）地下管网信息平台未共享
深圳市规划国土信息中心负责全市的地下市政管线的信息化管理，并建立了地下管网信息平台，该数据主要是管线探测资料，探测周期为1～2个月，但探测数据非施工精度，存在一定误差，不能直接指导下一步施工需要。同时该信息平台尚未与城建档案馆以及其他相关部门（如城管局、水务局等）的信息管理系统共享。导致地下管线信息数据不统一，难以为地下开挖动工提供有效服务。
二、上海、宁波地下管线管理工作的先进经验
上海、宁波两市在地下管线的管理工作中积累了许多先进经验和作法，尤其是法规建设、部门协调管理、地下管线信息动态管理等方面取得的成果和经验，值得我们学习和借鉴。
（一）法规建设为地下管线工作的开展提供保障
这两个城市特别是上海市的地下管线管理法规建设工作突出，近年来针对地下管线规划、建设及管理出台了近二十部地方法规或政府规章。
案例一：上海市针对地下管线的立法情况
上海市从1987年就出台了《上海市城市建设档案管理暂行条例》，第二年又出台了《上海市城市道路与地下管线施工管线暂行办法》，为后期管线的全面铺开提供了有序的保障。随后，根据城市发展的状况及实际操作情况，分别在五年的时间内出台了14部法律法规或政府规章：《关于加强对道路管线综合性工程掘路施工计划管理的通知》（2000年）；《上海市管线工程规划管理办法》、《上海市城市道路架空线管理办法》、《关于“加强上海市道路管线非开挖工程保护地下管线工作”的通知》、《关于城市建设中必须同步实施城市道路架空线入地的通知》（2001年）；《关于本市建设工程道路管线安全督察推行告知、承诺制度的通知》（2002年）；《关于上海市实施地下管线跟踪测量工作的意见》、关于在本市城市道路管线工程中推行非开挖技术施工的若干意见》（2003年）；《关于上海市市政工程建设中公用管线搬迁补偿办法（试行）的通知》（2004年）；《关于进一步加强城市化道路管线工程文明施工管理意见的通知》、《上海市道路管线工程文明施工管理与评选细则》、《上海市城市道路管线外损事故等级划分暂行规定》、《关于加强占用城市道路施工管理的通知》、《上海市地下管线保护若干规定》（2005年）。
案例二：宁波市针对地下管线的立法情况
宁波市针对地下管线的立法虽然起步较晚，但是力度较大，涉及面较为广泛全面，如：《宁波市城市建设档案管理规定》（2002年）；《宁波市地下管线井盖管理暂行规定》（2003年）；《宁波市市政设施管理条例》（2004年）；《宁波市工程管线信息管理办法》（2008年）。
（二）设立地下管线统一管理专门机构
当前，我市地下管线管理存在的诸多问题中，最根本的问题是缺乏统一的、权威性的专门管理机构。各管线权属单位及部分主管单位都设立有管线部门，每个单位的部门存放一部分管线资料，如去年开展的全市排水管网规划，水务部门、规划部门和水务集团都存有现状排水管网资料，但各部门资料都不全，且每个单位提供的资料相互之间都有矛盾的地方。因此事实证明，单只一种管线不可能“独善其身”。只有建立了统一的权威管理机构，才能协调好各方关系。建立有效的管理机构，搞好地下管线的管理，完善地下管线工程档案，反过来又促进地下管线管理，形成良性循环，确保地下管线档案信息的系统性、准确性、现实性，为城市规划、建设和管理服务。
案例三：上海市道路管线监察办公室
2000年，上海市成立了道路管线监察办公室（简称市道监办），是全市道路管线工作的主管单位，主要负责城市道路架空线入地管理；城市道路掘路计划管理；道路管线事故的监察处理和仲裁；文明施工管理。该办于2007年2月开始试行上海市城市道路与管线工程掘路施工小型计划申报工作，有效地控制了掘路施工计划管理。同时道监办做为地下管线信息管理的协调机构，行使协调城市道路地下管线信息平台的规划、建设、应用推进的具体职责。
（三）实施地下管线跟踪测量工作
案例四：上海实施地下管线跟踪测量的具体做法
2001年1月上海市就开始实施地下管线跟踪测量工作，对解决管线工程资料不统一、管线工程资料不归档、管线跟踪测量管理薄弱等问题的一个有效措施，取得了很好的实效。其具体做法为：
（1）管线建设单位在申请建设工程（管线）规划许可证前，必须签订《上海市地下管线跟踪测量合同》和《上海市建设（管线）工程竣工档案编制及报送合同》两个合同。
（2）管线建设单位进行管线工程建设，必须按照有关规定申请建设工程（管线）规划许可证。凡未按规定取得建设工程（管线）规划许可证的，市道监办不予列入月度掘路计划。
（3）市政、交通部门在核发掘路执照时，要验证是否具有市、区（县）规划管理部门批准的建设工程规划许可证。
（4）管线工程开挖前，管线建设单位应当按照建设工程（管线）规划许可证的要求进行现场放样，并向原审批的城市规划管理部门申请放样复验。
（5）承担管线跟踪测量的单位，需具有市测管办认定的管线测量资质，在实施管线跟踪测量工作中，测绘单位必须及时通知市测绘产品质量监督检验站进行监督抽检工作。
（6）管线工程竣工后，管线建设单位应当向原审批的城市规划管理部门申请规划验收，但在竣工验收前，须由市测绘产品质量监督检验站对管线跟踪测量成果作技术符合性检查。
（7）非开挖管线工程，按照有关规定申请建设工程（管线）规划许可证，应先提供设定管线水平管位和垂直标高（三维空间数据）。施工时，须向市政、交通部门申请发放掘路、施工执照。施工中，必须将管线推进的原始三维空间纪录下载，保证跟踪数据完整，便于有关部门监察。工程竣工后，管线建设单位应当向原审批的城市规划管理部门申请规划验收。
（8）管线工程竣工验收合格后，管线建设单位应当按照有关规定，在三个月内向城市建设档案管理机构无偿报送合格的管线工程竣工档案件。
同时规定：
（1）未签收《上海市地下管线跟踪测量合同》及《上海市建设（管线）工程竣工档案编制及报送合同》的管线工程项目，城市规划管理部门将不受理申请管理建设工程规划许可证。
（2）管理跟踪测量单位对管线跟踪测量成果负责。对存在管线跟踪测量成果质量问题的测绘单位，市测管办责令其限期整改，在限期内未能建立有效质保体系的，市测管办将取消其测量资格。
（3）由于管线测量资料质量而引起的管线事故，管线管理和测量单位应承担相应的责任。
（4）未履行管线跟踪测量、无计划施工、无证施工、未按时报送管线工程竣工档案的，城市规划管理部门、市道监办将定期予以通报，对已通报而未能及时改正的管线建设单位，各管理部门采取不予申请，减少或取消工程计划的措施。
（四）建立地下管线动态更新机制
案例五：宁波市地下管线信息动态更新
2005年宁波市成立地下管线普查领导小组办公室，开始开展中心城区地下管线普查工作，现已基本完成了普查工作，查明地下管线长度达4411公里。完成了数据采集、建库以及共享交换标准，建立了宁波市综合管线信息管理系统、宁波市综合管线窗口出图服务系统、宁波市综合管线网上服务系统以及宁波市综合管线数据共享与应用服务组建包。
为了巩固这次普查成果，实现管线数据的动态更新，保证管线数据的现时性，宁波市主要采用地下管线竣工测量为核心、局部地段的修测为补充的地下管线更新体制：对新建小区配套管线和新建道路配套管线试行严格的管线竣工测量制度以此更新管线数据；对涉及已建道路开挖埋设管线，规划和城管部门加强配合，尽可能保证管线竣工测量，确实是市政府重大的紧急工程，采用局部补测的办法，实现管线数据更新。
案例六：上海市明确地下管线信息管理协调机构来实现地下管线信息动态更新
上海市地下管线信息平台的建立、运行的管理中实现以条为主、条块结合，平行推进的管理模式。上海市道路管线监察办公室作为地下管线信息管理协调机构，行使协调上海市城市道路地下管线信息平台的规划、建设、应用推进的具体职责，其具体工作程序如下：
（1）在维护更新方面，建设单位在申请领取建设工程规划许可证前，通过信息综合平台或者专业信息平台查询，取得该施工地段地下管线现状资料，并组织管线产权单位向施工单位进行现场及技术资料的交底。
（2）非开挖工程施工的，必须委托具有相应资质的工程物探单位，严格实施管线施工前的预探测和施工完成后的复测；开挖施工的，必须委托具有相应资质的工程测量单位，在地下管线工程覆土前，进行跟踪测量，形成准确的竣工测量数据文件和管理工程测量图。
（3）城市供水、排水、燃气、热力、电力、通讯等地下管线权属企业单位的建设施工管理部门和专业信息管理部门是预探测、复测和跟踪测量的共同责任主体，及时向城建档案管理机构移交有关地下管线工程的城市地形图和控制成果，同时向市道监办汇报数据信息资料。
（4）市道监办经初步核定后，按时向城市地下空家你信息综合平台汇报各项数据信息资料。
（5）城市地下空间信息综合平台的建设与运行，要注重与现已形成的各管线权属企业单位与行政主管部门的信息服务平台的有效整合和综合，理顺工作关系，建立行之有效的工作程序。
（6）在城市道路地下空间信息管理上要注重与市政网格化管理的有效结合，注重专业信息平台服务功能的拓展，建立道路红线外的街坊、商务区、厂区等路面挖掘时的 “热线服务”，建立起以城市地下管网保护为核心内容的信息热线咨询服务系统和工作制度，实现对城市所有涉及地下管网保护的建设施工，各管线权属企业单位都能有管线保护的现场指导和动态监护，从而使城市地下管网的外损事故发生率控制在最低程度。
（五）实现地下管线信息共享
案例七：宁波市通过电子政务内网实现信息共享
为使相关部门、管线权属单位以及应用单位共享管线普查成果，宁波市采用不同的方式提供最新管线成果：对行政管理部门（如规划、建设、城管、交通、发改委等），直接通过电子政务内网进行网上浏览；对管线权属单位，采用光盘（dwg文件形式）提供各自专业管线图。对具体工程项目的设计、施工和管理，按地形图提供方式进行。
案例八：上海市综合信息平台与各专业信息平台基础数据共享
上海市建立了地下管线综合和各专业两类信息平台，通过制定相关数据格式转换标准，将各专业信息平台中的信息上传至综合信息平台，集成在同一空间上分层显示，实现对于管线资源的有效整合。要求综合信息平台在保证信息安全的前提下，做到地下管线信息数据最大限度开放和应用。综合信息平台要建成一个“信息内容丰富、更新维护及时、共享交换便捷”的公共基础平台，要达到“统一、通用、标准、共享”的水平。
办 法：
（一）尽快制定《深圳市地下管线管理办法》。近年来，我市各个相关部门都结合自身的管理权限制定了相关地下管线管理的规章制度，但各自为政，缺乏统筹协调，是造成我市现状地下管线管理混乱的重要原因之一。因此建议我市应尽快制定《深圳市地下管线管理办法》，该法规主要对我市地下管线的规划、建设施工、空间资源以及部门协调等方面进行统一规范管理，以市政府令在全市发布。
（二）设立地下管线统一管理专门机构。可以借鉴上海市的做法，在我市城管局内组建道路管线监察办公室，该机构是全市道路管线工作的行政主管单位，主要负责城市道路架空线入地管理；城市道路掘路计划管理；道路管线事故的监察处理和仲裁等。
（三）尽快对全市地下管网现状全面普查并建档。鉴于目前我市地下管网内容不清、分布不清、走向不清、资料档案不全的“四不”现象，由新成立的“管线办”或指定部门牵头进行一次全面普查，并在普查的基础上建立“电子档案”，以便日后实行动态管理。
（四）建立统一的地下管线信息平台。现阶段，我市规划国土信息中心建立了地下管网信息平台，但该信息平台尚未与城建档案馆以及其他相关部门（如城管局、水务局等）的信息管理系统共享。导致地下管线信息数据不统一，难以为地下开挖动工提供有效服务。建议由市规划局行使协调城市道路地下管线信息平台的规划、建设、应用推进的具体职责，尽快建立统一的地下管线信息平台，实现全市各个相关信息管理系统的共享。
（五）理顺管理流程，加强地下管线跟踪测量工作。从全国情况看，各城市的城建档案管理职能和机构一般都归属于城市规划和建设管理部门，因此建议我市城建档案管理职能归属于城市规划或建设主管部门，以保证城建档案管理职能的有效发挥。同时可以借鉴上海市的经验，强制要求建设单位必须进行地下管线跟踪测量工作。
（六）尽快启动全市共同沟系统布局规划和分步建设工作。共同沟具有集约、综合的特性，避免了由于地下管线埋设或维修而导致道路多次开挖的麻烦，将是我市未来城市发展的较好的选择。但共同沟是一种综合地下管线建设工程，每一根管线背后就代表着一个政府部门、一个技术学科和一个区域的生产生活供应，因此在大规模建设共同沟之前应由市规划部门牵头组织进行全市层面的共同沟系统布局规划研究。上海浦东新区在张杨路于12年前就建设了国内第一条现代化的共同沟，但由于当时没有进行系统规划研究，造成该共同沟现在部分闲置，这是值得我市吸取的一个教训。在遵循统一规划的基础上，可采用“老区分步改造、新区先走一步、全市最后联网”的做法，最终将我市地下管道的“七沟八管”统一到公共管沟方面来。
